Vuelvo a la carga … y es que reconozco que estos últimos tiempos he tenido que dedicar gran parte de mi esfuerzo a ponerme al día en ciertas materias, que ahora no vienen al caso, pero que me han obligado a postergar la tarea de impulsar este blog. Pero me he propuesto firmemente acabar con la racha, y ¡aqui estoy!
Entrando en materia …. no creo que hoy nadie dude que las DOP (Denominaciones de Origen Protegidas) e IGP (Indicaciones Geográficas Protegidas) constituyen elementos que sirven para la diferenciación de los productos contribuyendo al incremento de la competitividad de la industria agroalimentaria, a través de la valorización de esos productos que amparan. Como consumidores todos queremos adquirir los productos de la máxima calidad, y como productores queremos que nuestros esfuerzos por lograr esa máxima calidad sean presentados de forma clara al consumidor para su reconocimiento.
La reglamentación de estos regímenes de calidad, si bien en nuestro país inicialmente se focalizó a los productos vinícolas (Estatuto del Vino de 1933, Estatuto de la Viña y el Vino de 1970, Ley 24/2003 de la Viña y el Vino) hoy en día está extendida a todos los productos agroalimentarios.
Desde la década de los 90, la regulación emanada de la Unión Europea en materia de calidad de productos agrícolas y alimentarios ha sido muy numerosa e intensa, marcando unas veces unas directrices que garanticen un enfoque armonizado y con elementos comunes para todos los estados miembros destinado a la de protección y control de las DOP e IGP, y en otras ocasiones estableciendo directamente el marco jurídico de estos regímenes de calidad (así, en particular, el Reglamento UE nº 1151/2012).
Un dato a tener presente en todo momento es la prevalencia del derecho de la Unión Europea sobre el de cualquier otro estado cuando regula, en la actualidad o en el futuro, cualquier aspecto de las DOP e IGP.
Hasta aquí he tratado de exponer en líneas muy generales cual es el marco en el que se encuadra el objetivo que me he propuesto con esta entrada, que no es otro que el de tratar de aproximarnos al por qué y cómo se realizan los controles a los productos para que estos puedan ser amparados por un régimen de calidad como es una DOP o IGP.
1.- Finalidad del control
En nuestro ámbito estatal, la Ley 6/2015, de 12 de mayo, de Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito territorial supra autonómico, sostiene, como uno de los principios que guían su espíritu, que para garantizar el buen funcionamiento de estos sistemas de calidad, no basta con el reconocimiento, la gestión y la defensa de estas figuras de protección, sino que también ha de garantizarse una veraz información al consumidor. O lo que es lo mismo, no solo hay que proteger a la DOP /IGP de las injerencias de terceros, hay que proteger también a los consumidores. Para ello, es imprescindible regular el control del cumplimiento de los requisitos que han de cumplir los productos para estar amparados por ese régimen de calidad.
Los requisitos o condiciones que han de cumplir los productos de cada DOP/IGP están recogidos en un documento generalmente denominado “pliego de condiciones”.
2.- Medios de control
El capítulo V de la Ley 6/2015 regula los aspectos generales del sistema de control de la DOP e IGP, con el fin de proporcionar garantías para los operadores económicos y los consumidores. Se establece de manera explícita que corresponde al Ministerio de Agricultura la verificación del pliego de condiciones antes de la comercialización de los productos amparados por una DOP o IGP cuyo ámbito territorial se extienda a más de una Comunidad Autónoma
Igualmente se prevé la facultad de delegar determinadas tareas de control en un organismo de control que actúe como organismos de certificación de producto.
En el citado capítulo V se configuran 3 tipos de controles:
- El autocontrol (artículo 21): Los operadores de cualquier DOP o IGP deberán establecer un sistema documentado de autocontrol de todas y cada una de las etapas de producción del proceso productivo “que se realicen bajo su responsabilidad”, de forma que se asegure el cumplimiento del pliego de condiciones de los productos así como cualquier otra disposición aplicable al producto.
La primera consecuencia derivada de este precepto va a ser la exigencia al operador de llevar una trazabilidad completa y exhaustiva del producto, pues esta es la única manera de demostrar el cumplimiento es en todas las etapas productivas.
La siguiente cuestión que se va a plantear es la del alcance de la expresión “que se realicen bajo su responsabilidad”: la lógica impone que sea el productor que pone en el mercado un producto amparado por una DOP/IGP determinada quien deba demostrar el cumplimiento del pliego de condiciones en todo el proceso, pero ¿qué pasa cuando él es simplemente un elaborador que se aprovisiona de los productores agrícolas, por ejemplo?
Estoy pensando en una bodega que exclusivamente elabora vino de una DOP, y compra la uva a los agricultores con viñedos inscritos en esa DOP ¿las prácticas culturales que se realizan en esos viñedos, v. gr. la poda, es también de su responsabilidad? Me gustaría poder responder de manera rotunda que no, pero si contemplo esta responsabilidad desde la perspectiva del consumidor, la respuesta solo podría ser afirmativa. Por eso, recomendaría a esa bodega que cuando compre uva a cualquier agricultor, en el documento que necesariamente han de suscribir las partes (por mor de la Ley 12/2013 de medidas para mejora del funcionamiento de la Cadena Alimentaria) se asegure de incluir una garantía del cumplimiento del pliego de condiciones por ese agricultor, que al fin y a la postre es también operador de la DOP/IGP, mediante la entrega de una copia de su “sistema documentado de autocontrol”, por ejemplo.
- El control oficial (artículo 22): este control consistirá en la verificación del cumplimiento del pliego de condiciones de un producto, abarcando a todas sus etapas, actividades y elementos que formen parte del mismo o intervengan en su proceso productivo. El control se realizará mediante la inspección de local e instalaciones, tomas de muestras, análisis y examen documental y es competencia del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medioambiente. Más en concreto, el artñiculo 6 del Real Decreto 267/2017 de 17 de marzo, por el que se desarrolla la Ley 6/2015, determina que, dentro del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, el control oficial es competencia de la Dirección General de Industria Alimentaria, y dentro de ésta, la autoridad competente para llevar a cabo la verificación del cumplimiento de los pliegos de condiciones es la Agencia de Información y Control Alimentarios (AICA).
El ministerio podrá delegar determinadas tareas de control en uno o varios organismos de control que actúen como organismos de certificación de producto, “de conformidad con lo establecido en la normativa europea sobre los controles oficiales”. Estos organismos de control que actúen como organismos de certificación de producto deberán estar acreditados de conformidad con la norma UNE-EN ISO/IEC 17065:2012 o norma que lo sustituya.
En cualquier caso, queda claro que “en el caso de que los organismos de certificación conozcan irregularidades durante su labor de control, procederán a su denuncia ante la autoridad competente” (art. 23.3).
Sin lugar a dudas esta redacción de la Ley nos lleva a pensar que el Ministerio está deseoso de delegar esta responsabilidad del control, pero evidentemente quiere unas garantías, y es aquí, en las garantías elegidas para la delegación, donde nos vamos a encontrar con una dificultad casi insalvable de la Ley:
(i) el Ministerio puede delegar tareas de control (hasta ahí bien)
(ii) en un organismo de control que actúe como organismo de certificación de producto (por ahora también parece factible de una manera sencilla)
(iii) el órgano de control deberá estar acreditado de conformidad a la norma UNE-EN ISO/IEC 17065:201”… y esto de entrada nos lleva a una incertidumbre: ¿qué conlleva esto? ¿puede suponer que el órgano de control pueda suspender o retirar una certificación en caso de detectar una no conformidad? Desde ahora os adelanto que éste va a ser un tema espinoso, y estoy segura de que generará un extenso y enfrentado debate.
El principal problema que nace de la implantación de la norma ISO/IEC 17062 es que para su implantación se confunde la “certificación del producto” con la “certificación del cliente u operador” o esta es la idea que el ENAC parece entender como necesaria. Pero hay que reconocer que esta confusión, nace también del propio Real Decreto 267/2017 de desarrollo de la Ley 6/2015 cuando en su artículo 9, al establecer las obligaciones de los organismos de control delegados para la verificación del pliego de condiciones, incluye entre éstas, “la suspensión o retirada de la certificación de conformidad del operador en caso de incumplimiento del pliego de condiciones”. ¿quiere esto decir que el organismo de control puede retirar la conformidad a un operador impidiéndole la comercialización de productos con DOP/IGP? ¿Y no es esto una sanción? ¿no hemos quedado que solo se delegan las facultades de control? ¿No es claro que la Ley 6/2015 (art. 26.2) atribuye la potestad sancionadora al Ministerio de Agricultura? En mi humilde opinión, la Ley española, siguiendo el espíritu marcado por la normativa europea (Reglamento CE 1306/2013, Regl CE 882/2004), ha querido delegar la facultad y el deber de control de los productos, pero las actuaciones a llevar a cabo en caso de que en ese control se detectara un incumplimiento no ha sido delegada, pues es obligación de este organismo “denunciar ante la autoridad competente las irregularidades encontradas en la realización de sus tareas de control” (art. 25.4.a))
- Control interno de las entidades de gestión (artículo 24) Por ultimo, las entidades de gestión (que por lo general son los consejos reguladores de las DOP o IGP) podrán establecer en sus estatutos un sistema de control interno destinado al seguimiento del cumplimiento de las obligaciones asumidas por los operadores en el pliego de condiciones. En este caso, y siempre que se den los requisitos de que la entidad de gestión esté constituida como corporación de derecho público y que su estructura esté acreditada de conformidad con la norma UE-EN ISO/IEC 17020, los hechos que constate tendrán presunción de certeza y constituirán prueba documental pública, y si los resultados de los controles revelan o hacen sospechar un incumplimiento, la estructura informará inmediatamente de ello a la autoridad competente.
Hasta aquí viene la teoría, ahora nos falta ver cómo se implanta esto en la práctica de las DOP e IGP y en particular cómo se va a articular la delegación del control previsto en la Ley con la rigidez de los procedimientos que imponen los organismos de certificación.